??習近平總書記在今年7月召開的中央城市工作會議上發(fā)表重要講話，總結新時代以來我國城市發(fā)展成就，分析城市工作面臨的形勢，明確做好城市工作的總體要求、重要原則、重點任務。會議明確指出，當前和今后一個時期城市工作要“以堅持城市內涵式發(fā)展為主線”，“深刻把握城市內涵式發(fā)展的戰(zhàn)略取向”。深入學習習近平總書記關于城市工作的重要講話精神，貫徹落實會議總體要求，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子，關鍵在于深刻把握新的歷史方位、主動適應形勢變化，堅持城市內涵式發(fā)展。
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??2019年11月，習近平總書記在上?？疾鞎r強調，“走內涵式、集約型、綠色化的高質量發(fā)展路子”。2023年7月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出，“推動城鎮(zhèn)空間內涵式集約化綠色發(fā)展”。今年7月召開的中央城市工作會議強調，防止“攤大餅”式擴張，堅持集約發(fā)展，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內涵提升式轉變。將“內涵式”置于城市發(fā)展“主線”之中，涵義比以往更加全面、更加豐富，既一脈相承又與時俱進。堅持城市內涵式發(fā)展，標志著我國城市發(fā)展方式的重大轉變，是通過創(chuàng)新驅動、深化改革、精細管理和優(yōu)化資源配置，充分挖掘城市的內在潛力，實現(xiàn)城市更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。這是城市高質量發(fā)展的必由之路，也是新時代新征程上建設現(xiàn)代化人民城市的創(chuàng)新之路。
??城市內涵式發(fā)展的核心要求是更加注重質量、效率和可持續(xù)性，實現(xiàn)從“量”向“質”、從“短期”向“長期”的轉變。城市內涵式發(fā)展要求更加注重質量和效率，摒棄單純追求人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模“量”的增長，轉而聚焦于“質”的提升，推進城市功能完善和效率提升。更加注重通過城市更新來實現(xiàn)空間結構優(yōu)化，以集約高效的方式實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調發(fā)展。更加注重城市發(fā)展的可持續(xù)性，城市規(guī)劃建設治理要有“全生命周期”的理念，堅持“長期主義”，從注重建設的投入轉向注重治理的投入。因而，必須牢牢將人民放在城市發(fā)展的核心位置，把老百姓滿意不滿意、生活方便不方便作為城市工作做得好不好的重要評判標準。聚焦人民對美好生活的期待，堅持城市的可持續(xù)發(fā)展與人的全面發(fā)展相統(tǒng)一，依靠創(chuàng)新驅動、改革賦能、精細管理、文化滋養(yǎng)、綠色轉型，推進存量優(yōu)化、集約緊湊、有機更新、功能提升，實現(xiàn)高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理、高水平安全。
??城市內涵式發(fā)展的目標定位是“建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”?！皠?chuàng)新”強調城市發(fā)展動能的轉換。當前，我國城市發(fā)展正處于從依賴土地、勞動力、資金的傳統(tǒng)要素驅動轉向以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新為核心驅動力的關鍵時期。以創(chuàng)新激活城市發(fā)展的內生動力，可以避免低水平重復建設，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)增長。“宜居”強調城市的生活家園屬性。以滿足人民對美好生活的向往為目標，聚焦人的需求和生活質量，著力破解“大城市病”，實現(xiàn)城市發(fā)展成果共享?！懊利悺睆娬{生態(tài)優(yōu)先與綠色轉型。摒棄“先污染后治理”模式，通過綠色技術與管理創(chuàng)新，提升環(huán)境承載力，實現(xiàn)人與自然和諧共生?！绊g性”強調安全底線的系統(tǒng)強化。當前，我國城市面臨的安全挑戰(zhàn)已從傳統(tǒng)風險為主轉向傳統(tǒng)風險與新型風險疊加，必須以系統(tǒng)思維應對諸多不確定性，保障城市在危機中的存續(xù)與快速恢復能力?！拔拿鳌睆娬{城市的文化軟實力。超越以往的“硬件投入”，注重文化傳承與市民素質提升，以文化認同和社會凝聚力增強發(fā)展可持續(xù)性，實現(xiàn)物質文明與精神文明協(xié)調發(fā)展?！爸腔邸睆娬{數(shù)字技術賦能治理現(xiàn)代化。通過技術應用降低運行成本，解決傳統(tǒng)手段無法突破的效率與公平瓶頸問題。這六個方面共同構建了一個有機生命體和綜合發(fā)展的城市模型——創(chuàng)新是動能、宜居是目的、美麗是形態(tài)、韌性是底線、文明是內核、智慧是手段。正是通過這些方面的深度協(xié)同，推動城市從“量的增長”轉向“質的提升”，最終實現(xiàn)“現(xiàn)代化人民城市”的發(fā)展目標。
??二
??這次中央城市工作會議明確提出了新時代城市發(fā)展面臨“兩個轉向”的形勢判斷，以及未來城市工作遵循“五個轉變”的重要原則，深刻揭示了城市必須向內涵式發(fā)展轉型的背景和要求。
??從“兩個轉向”的形勢判斷來看，我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展已進入重要的轉折關口，城市發(fā)展和城市工作的轉型已經(jīng)勢在必行且迫在眉睫。一是我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期。2011—2020年我國城鎮(zhèn)化率年均增長1.39個百分點，2021—2024年降為年均增長0.78個百分點，增速明顯放緩。預計未來10年，城鎮(zhèn)化率年均增速會進一步降至0.6個百分點左右。這意味著接下來的全國城鎮(zhèn)人口增幅有限，城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展期從鄉(xiāng)村到城市的人口轉移會減緩，而城市向城市之間的流動不會減少，因而一些城市人口還會增加，而另一些城市的人口將會收縮，城市間的分化將更加明顯。二是城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。這意味著以前適應增量擴張時期的大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)和土地財政發(fā)展模式將難以為繼，城市已經(jīng)不是在一張“白紙”上搞建設，而是在“現(xiàn)狀圖”上更新存量空間。城市工作要從更多重視前期建設轉向更多重視后期運營，從“七分建三分管”轉向“三分建七分管”，著力提高城市管理和服務水平，優(yōu)化基層治理資源配置，精準解決群眾急難愁盼問題。
??從“五個轉變”的重要原則來看，既是適應形勢變化的必然要求，也是實現(xiàn)現(xiàn)代化人民城市目標的方法指引。一是轉變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本。城，所以盛民也；民，乃城之本也。城市發(fā)展的目的是為了人的全面發(fā)展，城市發(fā)展離不開人民群眾的主體作用。只有改變以往“見物不見人”、過度追求經(jīng)濟增長的發(fā)展理念，切實踐行人民城市理念，才能真正將城市建設成為承載人民群眾美好生活的幸福家園。二是轉變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效。過去粗放外延的發(fā)展方式，不僅造成巨大的浪費，也無法適應城市更新的時代要求。只有轉向集約高效的內涵式發(fā)展方式，注重存量資源的盤活利用，切實推動城市結構優(yōu)化和品質提升，才能真正實現(xiàn)城市的高質量發(fā)展。三是轉變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展。以往城市發(fā)展的動力單一，大拆大建的房地產(chǎn)發(fā)展模式加上新城新區(qū)開發(fā)的招商引資模式，造成產(chǎn)業(yè)同質化競爭和城市風貌“千城一面”。只有依托自身優(yōu)勢，因地制宜地差異化特色化發(fā)展，才能切實增強發(fā)展動力，真正實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。四是轉變城市工作重心，更加注重治理投入。進入城市更新時期，城市工作的重心必然從“建設為主”轉向“治理為重”。只有更加注重治理能力建設，創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段，才能切實提高治理的精細化、法治化、智慧化水平，真正實現(xiàn)城市治理的現(xiàn)代化。五是轉變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調。城市是一個復雜的系統(tǒng)，也是一個有機的生命體。只有加強城市經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、安全等各個領域工作的統(tǒng)籌協(xié)調，貫通融合城市規(guī)劃、建設、治理、運營、維護各個環(huán)節(jié)，才能切實增強城市政策的協(xié)同性，真正形成發(fā)展合力。
??三
??這次中央城市工作會議提出了“一個優(yōu)化、六個建設”的重點任務，系統(tǒng)部署了如何通過內涵式發(fā)展實現(xiàn)建設現(xiàn)代化人民城市的目標。
??優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，構建更加集約高效的城鎮(zhèn)空間布局。發(fā)展組團式、網(wǎng)絡化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，避免一市獨大導致出現(xiàn)的“大城市病”。重點是強化跨行政區(qū)協(xié)同，城市群間要推進產(chǎn)業(yè)分工、各有側重，城市群內要加強產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈協(xié)作，有條件的都市圈要推進同城化建設。分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，對經(jīng)濟規(guī)模大、人口增長快的縣級市和特大鎮(zhèn)，要適時調整經(jīng)濟管理權限；對人口持續(xù)流出城市和資源型城市，要推進產(chǎn)業(yè)轉型和特色發(fā)展；對“老少邊困”地區(qū)的城鎮(zhèn)，要加強政策扶持，保障“留得住、能致富”。
??建設富有活力的創(chuàng)新城市，逐步發(fā)展新質生產(chǎn)力，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與資源環(huán)境消耗脫鉤。推進生產(chǎn)要素的范圍擴展，以知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素逐步替代資源、資本緊約束要素，核心是強化“人”這一最活躍、最具決定意義的要素，實現(xiàn)經(jīng)濟增長邏輯從“產(chǎn)—城—人”向“人—城—產(chǎn)”轉變，優(yōu)先保障高品質生活生產(chǎn)服務空間。推進生產(chǎn)要素的質量提升，通過建立勞動者的繼續(xù)教育、終身教育制度，補齊新技術革命時代勞動者所需要的新知識、新技能。推進生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，根據(jù)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、規(guī)?；瘎?chuàng)新所需要的勞動者、勞動資料、勞動對象的差異，提供差異化的空間載體，精心培育各具特色的創(chuàng)新生態(tài)。因地制宜發(fā)展新質生產(chǎn)力，統(tǒng)籌好發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)和升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、做精地方特色產(chǎn)業(yè)的關系，避免一哄而上、同質競爭。
??建設舒適便利的宜居城市，實現(xiàn)住房和公共服務供給與人民美好生活需求的精準適配。推進建立“人、房、地、錢”要素聯(lián)動機制，實現(xiàn)以人定房、以房定地、以房定錢，避免住房總量和結構供給錯配。把握人口結構變化的新趨勢，精準刻畫不同人群的差異化需求，及時優(yōu)化調整各類公共服務的供給能力和水平。例如，適應“少子化”趨勢，做精做優(yōu)托幼和小學教育設施；適應“老齡化”趨勢，補齊社區(qū)康養(yǎng)、家政服務設施；滿足“新市民、新青年”需求，營造居住、工作空間以外的“第三空間”，推進人與人、人與城市交流互動，提升獲得感、幸福感和歸屬感。牢牢兜住民生底線，因地制宜發(fā)展保障性住房，推進城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務均等化，穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造。
??建設綠色低碳的美麗城市，推動減污降碳擴綠協(xié)同增效。有效應對氣候變化，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，落實城鄉(xiāng)建設碳達峰行動，建設綠色城市、低碳城區(qū)、零碳街區(qū)園區(qū)，推廣超低能耗和近零碳建筑，強化城鄉(xiāng)建設綠色低碳轉型與城市更新行動的協(xié)同推進。鞏固生態(tài)環(huán)境治理成效，采取更加有效措施解決城市空氣治理、飲用水源地保護、新污染物治理等方面的問題。提升城市生物多樣性，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)格局，打造人與自然和諧共生的美麗家園。
??建設安全可靠的韌性城市，從防御型規(guī)劃擴展至適應性治理。推進城市基礎設施生命線安全工程建設，加快老舊管線的改造升級，提升設施管線的本質安全和智能化監(jiān)管水平。統(tǒng)籌城市防洪體系和內澇治理，在保障城市水安全空間不受侵占的前提下，實現(xiàn)從“被動防災”走向“韌性適應”，實現(xiàn)“給水更多的空間”、“與水共存”。加強社會治安整體防控，通過提高城市管理的“軟件韌性”，梳理城市安全譜系、建立城市應急預案、強化應急救援系統(tǒng)，實現(xiàn)對各類災害的實時響應、有效應對和快速恢復。
??建設崇德向善的文明城市，從物質空間的保護擴展至人文精神的培育。完善歷史文化保護傳承體系，將保護傳承對象擴展至非物質文化遺產(chǎn)和原住民的傳統(tǒng)生活方式。完善城市風貌管理制度，保護城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀，繼續(xù)探索更加體現(xiàn)中華美學和時代風尚的城市建筑形式。加強城市文化軟實力建設，提高市民文明素質，實現(xiàn)以德潤心、以文化人。
??建設便捷高效的智慧城市，實現(xiàn)智慧賦能，推進治理能力現(xiàn)代化。構建“一網(wǎng)統(tǒng)管”的城市運行平臺，整合政務數(shù)據(jù)資源，構建縱向貫通、橫向協(xié)同的數(shù)字化治理體系，實現(xiàn)城市治理“一屏觀全域、一網(wǎng)管全城”。用好市民服務熱線等機制，依托數(shù)智技術實現(xiàn)精準服務與主動治理，強化人民需求導向的精準響應，實現(xiàn)從“接訴即辦”到“未訴先辦”的跨越，推動城市治理從“經(jīng)驗決策”向“數(shù)據(jù)驅動”躍升。推動治理重心和配套資源向基層下沉，強化社區(qū)黨組織領導下的居委會、業(yè)委會、服務型企業(yè)協(xié)調運營模式，推進基層社區(qū)智慧高效治理。（鄭德高，作者為中國城市規(guī)劃設計研究院副院長）
